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中国特色公路体制的核心基因是国家公共产品统筹权之二

2022-01-02 10 56jieju

  中国特色的一网双层三期式公路体制的核心

  基因是国家公共产品统筹权

  ——建言2015《收费公路管理条例》修订征求意见稿

  附:2004年谏言《《收费公路条例》草案有悖于五个统筹》

  退休公务员 成世荣

  2015年8月11日

  2004年版《收费公路管理条例》就要退场了,它的退场表明了体制探索的这样一个事实。我们对1984年掀起的公路现代化运动的本质和周期即规律的认识经历了整整30年整整一代人 。直到今天 ,我们才认识到,公路现代化运动的本质是超大型国家的超大型基础设施的超大规模举债经济。我们才发现它的运行轨迹是建设周期50年,偿债周期100年(含建设期) ,再进入收费养护期。我们才找到了一网双层三期制这样一个足额收费偿债保运行的常态体制 。这个常态体制的核心基因是国家公共产品统筹权 ,统筹的是冷线与热线、东部与西部的关系,是发挥我党的政治优势,促进冷热交互激荡 、东西共鸣共振 ,整合、裂变产生数倍于冷热不均、东西分离的整体新功能,开创东西南北中齐奔现代化的新局面 。大而话之,正像我们对人类社会发展规律 、社会主义建设规律 、中国共产党执政规律的探索一样 ,经历了一个漫长而痛苦、兴奋而幸福的过程。曾记否,1958—1961年我们曾“跑步进入共产主义 ”,曾记否 ,邓小平说,社会主义初级阶段是一个几代人、十几代人 、几十代人奋斗的过程。

  “当断不断,必受其乱”在高速公路高速发展期、偿债高峰期、大修集中期 、收费期限集中到期、建养成本上升期、银行利率市场化期 、收不抵支上升期构成的形势下 ,是 为 的党中央、李克强为总理的国务院、杨传堂为代表的交通政治家们的果断决策,将公路体制走上常态正轨 。

  公元2015年,即将出台的《收费公路管理条例》修正文本(下称2015版条例)确立的一网双层三期式发展与管理体制 ,是 为 的党中央 、李克强为总理的国务院、杨传堂为代表的交通政治家们在正确的时代 ,正确的理论指导下的正确抉择,是中国现代公路史上继1984年之后的第二次飞跃,经过整整30年的艰辛探索 ,我们终于追寻到了公路现代化运动建设50年、偿债100年再进入收费养护常态期的发展轨迹,揭示出了超大规模国家的超大规模基础设施的超大规模举债经济的内在本质,确立了足额收费偿债保运行的公共资本实现形式。新体制抓住了国家公共产品兜底责与国家公共产品统筹权相对称的主要矛盾 ,以国家所有权人与债务人双重主体权利义务的实现形式为核心,协调了利益相关人的权责,激励了社会资本 ,设堵了债务风险,规范了政府行为,化解了公共产品使用人的无谓争论 ,为2030年公路率先实现现代化提供了理论自信 、制度自信 、道路自信,为公路建设走出去提供了工程与债务双实现的体制借鉴,为中国特色的公共产品再生产理论创新提供了范例。

  “天下兴亡 ,匹夫有责”本文一是要在2004年谏言《〈收费公路管理条例〉草案有悖于五个统筹》的基础上对2015版条例修订征求意见稿提出应当修改的条文 。二是寻求新条例新体制的闭合自足逻辑。解决新体制的必然性即正确性 ,充分性即唯一性抉择问题。

  新条例新体制的逻辑是:

  新条例新在哪里——确立了一网双层三期式新体制——抉择新体制的新理念是什么——经过整整30年的艰辛探索,我们终于追寻到了公路现代化运动建设50年、偿债100年再进入收费养护常态期的发展轨迹,揭示出了超大规模国家的超大规模基础设施的超大规模举债经济的内在本质 ,确立了足额收费偿债保运行的公共资本实现形式——也实现了举债-发展-还债-再举债-再发展-还清债-直到收费养护期的发展愿景——国家用什么抉择方式选择了这一新体制——国家公共产品统筹权——统筹了什么——五个统筹决定的13亿人口、56个民族 、960万平方公里陆地、代际负担、边疆国防 、利益相关人——统筹位点在何处——热线长期扶持冷线直至均衡——反过来说,国家放弃公共产品统筹权怎么样——结果是,东部和城市像美欧 ,西部和农村像非洲——西部与农村丧失现代生产生活条件——同时,东部也丧失西部与农村提供的资源与市场——结果是整个国家都发展不起来——再落后,国将不国 。

  结论是:国家公共产品统筹权是抉择新体制的必要权力 ,是中国人民越来越好的生产生活条件的必要条件。

  一、文本修改建议

  1、本条例是为国家所有权人暨债务人足额收费偿债保运行所立之法,立法宗旨是在保护国家足额收费偿债保运行的基础上保护其他利益相关人的利益。名正言顺地说,所有权人不能缺位 ,利益相关人应当由四人改为五人,增加“实现收费公路预算 ”表述为:

  第一条 为加强收费公路管理,规范公路收费行为 ,保护公路所有权人 、使用人、投资人、债权人 、经营管理人的合法权益 ,实现收费公路预算,促进…… 。

  第五条 任何单位或个人不得违反法律或本条例规定,以任何形式非法减损所有权人、使用人、投资人 、债权人 、经营管理人的合法权益或增加其义务。

  恩格斯说 ,思想一旦离开了利益就会出丑,具体理由有五:一是本条例的立法宗旨只能是主权人的足额收入原则而非2004版条例的治乱,甚至以治乱冲击预算、冲击统筹。只有所有权人暨债务人收到了足额的偿债保运行的货币 ,实现了收费公路预算,才能为使用人提供正常的服务,才能实现债权人、投资人的本金和利润 ,经营管理人的工资与奖金 。二是公共产品立法中所有权人与债务人的国家主体资格缺位,将成为国有资产和收益的法律漏洞,公共产品就会变成唐僧肉 、大锅饭、免费车、免费午餐 。国家所有权不等于零 ,公共产品价值不等于零,是因为国家债务不能等于零,国家为社会兜底的责任不能等于零。三是产权理论中所有权人不得缺位 ,产权是以所有权为核心的由所有权及其衍生的部分的 、暂时的时空占有权、使用权、收益权等项权利组成的系统 ,所有权人与其他人是主客关系,整体时空与部分时空的关系。四是其他四位利益相关人,都可能有侵害所有权人暨债务人利益的动机 。公路使用人期待少交 、不交费的福利路 ,其潜在意识是公路是大家的,负债是国家的。投资人和债权人要保本并实现利益最大化。经营管理人谋求高额的绩效工资 。五是国家的委托人的政府也可能在立法与具体行政行为中自觉或不自觉地有损国家利益。2004条例连收费还债的帐单也没有算清,盲目地规定收费期限。在第四条规定全部由政府投资的公路不得收费 。在第三十七条规定经营性公路收费期满必须终止收费 ,政府还贷公路在批准期限届满前已经还清贷款,还清有偿集资的必须终止收费,这实际上分割了全国公路一网化管理体制 ,形成一路一费一期制,冲击了省级统筹制。若照此实施,投资10万亿元级的高速公路将损失万亿元级的收费 ,热线给冷线断奶,高速公路与普通公路的级差养护成本无望,国家巨额债务无源。更有甚者 ,导致免费路、福利路的民粹期待 ,许许多多无谓的争论 。印钞机、拦路虎 、利益集团、小金库的骂声不绝,超载冲关有理受追捧。可怜的国家委托人的政府,慷了国家之慨却不讨好 ,成为“弱势群体 ”。谁叫你既要为贫困地区兜底,又要丢国家统筹权呢?可见,政府损害了国家利益 ,既丢面子又丢里子,没钱还债 。

  2、名正言顺地概括新体制,赋予政府行使国家统筹权之职权 。

  第三条第一款修改为:各级人民政府应当统筹 、促进公路事业的发展。全国公路实行以普通公路为主体 ,以收费公路为骨干的一网双层三期式发展与管理体制。

  理由:① 加“统筹”去“支持”是赋予各级政府统筹权 。

  ②新体制概括是学习宪法总纲第十一条“农村集体经济组织实行家庭承包为主体,统分结合的双层经营体制 ”的表述。一网即全国公路一网化统一管理分级负责,分灶吃饭 ,双层税费制,即普通公路的燃油税及其之上的高速公路通行费,通行费是燃油税之上的第二层收费。从税收征收上说 ,普通公路的燃油税是基础地位的第一层次 ,高速公路的通行费是居于普通公路燃油税之上的第二层次,因此概括为一网之内的两个高低层次 。三期即国家收费公路的偿债期,特许经营公路的收费期 ,两期之后的养护费收费期。要改变重复征税,只有取消燃油税,改征里程税。安装北斗星系统加车载黑匣子系统?地理信息系统 ,分别记载普通与高速里程 。

  3 、名正言顺地以“国家债务风险”取代“政府债务风险”概念,修改第四条及以下各条的这一概念表述

  理由:①我国是单一制国家,国债、省债都是国家债 ,省债只不过是财政分灶吃饭的需要,我国地方政府不能破产,国家也不得赖债。

  ②应当以国家的名义提醒政府为国家负债负责 ,制订既要让公民合算,又保政府偿债保运行的预算方案。政府有一届管一届的内生机会主义动机,全国各地负债已大大超过20万亿元 。

  ③应当以国家名义提醒公民为国家负债负责 ,是国家在负债修路 ,公民与政府是平等地位,公民既要自己合算,也要承担国家的成本。宪法规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利 ,同时必须履行宪法和法律上赋予的义务 ”。

  4、名正言顺地以“国家收费公路”概念取代“政府收费公路”,将第八条修改为“国家和省 、自治区、直辖市人民政府通过举债方式建设的公路(以下简称国家收费公路)……

  理由:①公路国有的依据是国土归国有,国土上的附作物公路归国有 ,收费公路当然归国有,这也是特许经营公路期满收归国家收费公路统一管理的宪法依据 。

  ②必须提醒公路使用人,是国家在举债修路收费偿债 ,政府只不过是受托于国家的公共产品操作人 。以国家名义超越使用人与政府之间无谓的争论。

  ③国家直接举债投入公路也是有的,如国防公路,用于边疆、用于流动导弹发射 、用于直升飞机起降等。

  ④在“国家收费公路 ”的名正言顺之下 ,实行国债、省债两级举债,统一管理分灶吃饭更顺理成章 。

  5、国家收费公路,包括已提高门槛的一级公路与桥梁 、隧道一律实行各省统一举债、统一收费、统一还款的三统一体制。

  第九条修改为:国家收费公路(删去“中的高速公路”)由省 、自治区、直辖市人民政府实行统一举债、统一收费 、统一还款。

  第十三条 第一款修改为:国家收费公路的偿债期限 ,应当按照用收费偿还债务原则确定 ,(删去其中,高速公路)由省级人民政府按照统借统还核定 。(删去:其他收费公路最长不得超过15年,但是国家确定的中西部省 、自治区、直辖市最长不得超过20年。)

  理由:①收费标准门槛已大大提高 ,50公里以上的一级路,1000米以上的桥梁、隧道,其投入重要性 、必要性、强度、效益 、性价比与高速公路基本相当 ,并入三统一并无不当。

  ②地方政府已沉重负债,我所知一个税收不到10个亿的县,已负债69.3个亿 。

  ③不要再学2004版条例 ,为今后公路负债发展留下不利的法规前置。据我所知,长江等全国渡口改为桥梁的工程已经展开,所增巨额负债特别是西部依然是国家兜底。

  ④税收征收方式决定了能够将受益量化到人的项目只适用受益者付费原则 ,决不应当纳入一般预算财政兜底,市场是政府的专项投资来源,同时也是专项投资的偿债来源 。

  6、国家收费权益不应转让 ,因此删去第三章“收费公路权益转让”中有关条款。

  理由 ①新条例新体制确立了偿债可靠性 ,给债权人吃了定心丸,国家收费公路的融资目的,到期还贷目的 ,可以通过省级收费网收费质押权融资解决,也可省政府再举债解决。我国的M2(现金加存款)已由2004年的20万亿元增长到2014年底的122万亿元,2015年M2的增长率预计12% ,我国的外汇储备已超过4万亿美元,已由资本输入国转变为资本输入——输出国,已设亚投行推行基础设施走出去 。

  ②热线收费权转让是净损失 ,热线盈余弥补冷线正是国家行使统筹权的作用位点 。

  ③政府行为首先要算政治账,明知热线竞相追逐,冷线无人问津 ,热线盈余送人,冷线亏损留给自己,明知瓜田李下 ,局外人质疑。政府政治上亏损 ,经济上不得利,何苦呢?

  7、将审计作为信息发布前置,建立人民参审制度。特许经营公路经税务稽查后方可发布信息 。

  第四十五条修改为:省级人民政府应当经审计和税务稽查后发布收费公路信息。审计机关应依法加强国家收费公路的审计监督……

  建立人民参审制度 ,公开遴选德才兼备的社会会计师 、律师、工程师及人大代表、政协委员参加审计。具体办法由审计署制定,报国务院批准实行 。

  税务机关应加强特许经营公路的税务稽查和税收检查,其会计信息经税务认可后发布。

  理由:①行政审计对象是行政事业单位 ,税务稽查对象是企业。

  ②情从审出,宣前必审,才能让知情权的“情 ”有第三方监督 ,提高公信力 。

  ③人民参审制度是学习法院人民陪审员制度的完善审计制度的方式之一。审计制度有三类:一是审计机关隶属议会的国家审计。二是审计机关隶属国务院 、各级政府的行政审计 。三是民间会计师事务所的社会审计。我国属行政审计,同一个政府首长既管审计,又管被审计的收钱用钱机关 ,也有瓜田之嫌,审计是用钱部门与公民之间的第三方,人民参审又是第三方之第三方。

  ④特许经营人有谋求提高收费标准、延长收费期、少纳税的动机 。

  二 、新条例新体制是以国家足额收费偿债保运行原则为核心的原则兼容系统 。新条例新体制的内在核心基因是国家公共产品统筹权 ,新条例新体制是国家公共产品统筹权这个内在基因的外在表达。

  1 、新条例的立法宗旨 是保证国家足额收费偿债保运行的原则 ,是收入原则,而不是治乱原则。只有所有权人暨债务人的国家足额收费才能保护使用人正常使用,投资人、债权人资本安全而有回报 ,经营管理人有绩效工资 。

  2、一网双层三期收费偿债保运行的原则 全国公路实行国家所有 、分级负担,统一管理,分层实施的一张网制度 ,以普通公路为主体,以高速公路为骨架,实行双层税费制 ,即普通公路的燃油税,高速公路再征通行费。收费公路实行国家收费公路偿债期,特许经营公路收费期 ,高速公路养护收费期。

  3、国家公共产品统筹权原则 是与国家公共产品兜底责任相对称的公共产品生产方式的决策权、协调权 。具体到公路上有6个方面:统筹热线与冷线的债务预算实现与养护期运行,统筹包括自己在内的利益相关人的权责,统筹土地利用与农民的关系 ,统筹举债方式及政府与国有商业银行的合作关系 ,如额度 、利率、期限等,统筹代际负担、代际公平,统筹政府与公民 、媒体之间的关系 ,加强宣传思想政治工作,让公民的思想融入体制内,超越无谓的争论。

  必须明确 ,只有国家才能行使对政府、企业、社会组织 、公民的统筹权,即唯一性,国家必须行使统筹权职责即必要性。

  4、政府的政治人与经济人双重身份原则 政府行政行为服从政治原则 ,生产公共产品行为还必须同时服从经济原则 。政府作为经济人与利益相关人处于平等地位,服从先小人后君子原则,财务上等价交换。必须事先讲明政府自己无利润 ,自己不产生中间损失,但要支付投资人、债权人 、特许经营人合理的回报利润。同时要讲明热线盈余扶持冷线的反市场资源流向的逆向调节原则 。

  5 、用路者付费原则 这一原则是正确的方式也是唯一的。其正确性,是因为使用者选择通行高速公路既畅又快 ,所付费用只等于政府的财务成本 ,而非政府创造的全部价值,使用者用路所得与所付相减后的净收益远远大于所交的税费。这一收费办法的唯一性是从两方面来说的 。从公平原则方面来说,高速公路的成本不能由全体纳税人承担 ,也不能由所有公路使用人来承担,只能由高速公路使用人来承担 。从征收原则方面来说,凡是能够将收益量化到人的公共产品征税 ,就必须而且只能采用使用者付费的办法,如法院的诉讼费。高速公路的使用人净收益包括行车节约时间75%,节约燃油费、车辆与轮胎磨损费 ,延长车辆使用寿命,给行车人带来舒适安全的效益等等,有人研究 ,仅这些使用人的直接收益,高速公路运行7-10年折算为货币,7-10年就可收回成本了。

  当然 ,高速公路对工业化、城镇化 、农业现代化 ,现代生产和生活方式的贡献,成为现代公共服务均等化的必要项目,这些只能天文大数据来分析了 。有研究认为 ,美国州际公路占全部公路的4%,却承担了40%的交通量,70%的运输量 ,对GDP的贡献达5.9%.

  6、热线扶持冷线原则 如果说热线是“印钞机”,冷线则是“吸钱机”。这是国家公共产品统筹权的作用位点,立论依据一是国家统筹区域发展、统筹经济社会协调发展的逆向调节原则 ,市场资源主要流向发达地区与城市热线,政府将税费转移支付给冷线,实现公共服务均等化。二是冷线是热线的资源与市场 ,冷线与热线地区均衡发展是一国发展的前提 。三是谁占有较多资源就应多纳税,转移支付给占有资源少的纳税人和地区。如果说,热线高速是印钞机 ,冷线高速是吸钞机 ,时间会使二者均衡发展,地区差距会缩小,实践证明 ,养路费和燃油费扶持了贫困地区和农村的普通公路,通行费扶持了贫困地区高速公路。

  7 、债务偿还足额可靠原则 超大规模国家的超大规模基础设施的(10万亿元级别)超大规模的负债,必须有足额可靠的收费标准、收费期、收费方式 。这是作为所有权人与债务人的国家保证其他利益相关人权益的前提条件。

  8 、激励社会资本原则 市场经济中 ,社会资本是公共产品的工程与财务实现的工具。而国家利用社会资本、驾驭资本是中国特色社会的经济特征 。社会资本的逐利动机及其安全性,必须得到政府经济人的承诺。在1985年的计划财政体制下,当年财政收入1535亿元 ,投资公路只有5亿元。

  9、特许经营原则 特许经营是政府运用社会资本经营公共产品的方式,一方面政府需要社会资本的优势,另一方面特许经营只是在指定的时间 、给定的范围拥有合同规定的权益 。

  10、公路国有原则 国土归国有决定国土附作物公路归国有 ,是特许经营期满收归国家收费公路统一管理的宪法依据 。

  11、提高门槛原则 只允许与高速公路投资强度 、投资效益相当的50公里以上的一级公路,1000米以上的桥梁 、隧道纳入国家收费公路系统。我建议50公里以上的一级公路,1000米以上的桥梁、隧道一并纳入各省三统一的偿债期。因为这些项目是当地生产生活上必须投资建设的 ,其巨额投资需要较长的时间来消化 。

  12、规范政府举债原则 省级政府统一举债融资 ,纳入省级专项基金预算管理,这是规范省以下负债的治本方式。

  13 、规范权益转让原则 国家收费公路的所有权、收费权均不得转让。国家统筹权统筹的位点是热线扶持冷线 。政府融资目的可通过新条例保证的足额收费权质押来实现,盈利公路送人 ,政治帐算不得,政府作为政治人,首先算的应该是政治账。

  14、先审计后公示信息与社会参与审计原则。

  情从审出 、先审后宣 ,要成为政府财务信息发布的前置条件 。法律上的证据要在法庭上控辩双方质证后才能成立。政府作为收支操作人,其会计证据只能经审计有效,我国审计制度属行政审计 ,借鉴法院人民陪审员制度,社会专家、人大代表、政协委员参与,更具公信力。

  15 、高薪科技配套原则 ETC、北斗星系统加车载黑匣子系统 ,一是可以有关无卡治堵,二是可以超越以路养人,三是里程税是适用新能源汽车的新征税方式 ,要改变重复征税 ,只有取消燃油税,改征里程税 。安装北斗星系统加车载黑匣子系统?地理信息系统,分别记载普通与高速里程。四是有利于公安调查肇事车辆。

  16、廉洁 、高效的政府原则 公共产品生产规模越大 ,寻租渠道、机会越多 。以制度堵塞寻租建立政府的反腐免疫机制是公共立法的不变宗旨 。

  17、民主政治先把钱说清原则 这是政府把收费公路的钱说清的制度来源。市场经济是以金融为中心的经济,也就是货币为中心的经济,政府作为取之于民用之于民的操作人 ,必须先把钱说清。民主政治是推翻君主政治的人民当家作主的政权形式 。英国率先夺取英王的财政权,而实现议会的预算权,即议会管钱政府用钱的制度 ,成为人民当家理财的国家预算制度的先行者。于是现代国家第一是把全国人民的钱说清,即国家发行多少货币 、存量 、增量、总量说清。第二是把政府所有的收支、债权债务 、资产多少的钱说清 。第三是把官员的财产、收入的钱说清。第四是把老板应纳税是否应征尽征说清。第五是把居民年收入占GDP的比例,居民财产占全国财产的比例说清 。因此 ,收费公路应照此办理。

  18、首先约束政府与官员的法律责任原则 任何法律,尤其是公共产品立法,只有政府与官员自律与他律 ,违法必究 ,才能成为社会有效的法律。同时,政府与官员道德是社会示范道德,核心价值观只有领导核心率先垂范 ,才能成为全社会的核心价值观 。

相关标签: # 公路 # 国家 # 收费 # 统筹 # 政府

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